МЕЖВЕДОМСТВЕННАЯ КООРДИНАЦИИ – ОСНОВА В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ВВЕДЕНИЕ
Отсутствие продовольственной безопасности остается главной проблемой, с которой сталкивается население мира, страдающее от острого голода и недоедания, в основном, из-за глобального экономического спада, конфликтов и последствий изменения климата. Ситуация с каждым днем ещё ухудшается из-за прямых и косвенных последствий COVID-19, текущей войны в Украине, поскольку за ними следуют блокировки на границах, которые нарушают цепочки поставок питания, увеличивают стоимость продуктов питания во всем мире, что особенно тяжело для незащищенных слоев населения, и в целом усугубляют уязвимость и недостатки национальных, региональных и глобальных продовольственных систем.
Несмотря на всемирные усилия по борьбе с голодом и недоеданием согласно ЦУР ООН #2 и включение вопросов продовольственной безопасности как одной из наиважнейших в повестку дня абсолютно всех совещаний регионального и глобального уровня, данный вопрос продолжает представлять большую угрозу для устойчивости и стабильности всех стран-участников международного сообщества.
Так, согласно данным ООН, число людей, страдающих от голода во всем мире, выросло до 828 миллионов в 2021 году, увеличившись примерно на 46 миллионов по сравнению с 2020 года и на 150 миллионов по сравнению с 2019 годом. Также, в плане доступа к еде, в 2021 году почти 924 миллиона человек столкнулись с острой нехваткой продовольствия, что на 207 миллионов больше, чем за два года. Отчет ООН 2022 года содержит новые доказательства того, что мир все дальше отдаляется от своей цели по ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и недоедания во всех его формах к 2030 году.
Вторичные последствия COVID-19, изменения климата и конфликты сильнее всего сказывается на самых бедных странах мира, которые уязвимы перед угрозой дефицита продовольствия. Данный вызов может затормозить рост целых поколений.
По оценкам ФАО, война в Украине усугубила и без того сложную ситуацию и может привести к увеличению числа хронически недоедающих в 2022 году на 13 миллионов человек, а в 2023 году — на 17 миллионов, что предупреждает о том, что 2023 может обернуться продовольственной катастрофой.
УПРАВЛЕНИЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ
В текущих современных условиях, формирование и имплементация согласованной государственной политики в области продовольственной безопасности и устойчивого развития сельского хозяйства становится объективной необходимостью для всех стран.
Продовольственная безопасность становится одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности, фактором сохранения государственности и суверенитета страны, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета – повышение качества жизни населения путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения.
Для достижения целей продовольственной безопасности и согласования с интересами государственных и неправительственных субъектов крайне важно найти правильный и оптимальный уровень взаимодействия между государственными органами и другими заинтересованными сторонами, поскольку регулирование продовольственной безопасности включает взаимосвязанные четыре столпа: доступность, доступ, использование и стабильность. На процесс обеспечения всех этих столпов влияет ряд факторов, возникающих на разных уровнях. Эти факторы включают экономические, социальные, политические, сельскохозяйственные и экологические факторы на микро- и макроуровнях, такие как распределение продовольствия по цепочкам поставок, торговля продовольствием и цены на продовольствие, экспорт и импорт продуктов питания, социальная защита и гуманитарные программы, занятость, минимальная заработная плата, использование природных ресурсов. рост населения и т.д.
Таким образом, системное управление относится к правительственным схемам по организации и координации субъектов, участвующих в принятии решений по вопросам, влияющим на отсутствие продовольственной безопасности. Целью управления продовольственной безопасностью является преодоление проблем продовольственной безопасности путем разработки и внедрения национальных и субнациональных нормативно-правовых рамок в области продовольственной безопасности и безопасности питания; а также способствовать установлению эффективных и действенных отношений между государством и другими субъектами для осуществления деятельности, направленной на обеспечение продовольственной безопасности, вкл. вопросы ценообразования и безопасности пищевой продукции.
Кроме того, нынешнее управление продовольственной безопасностью должно выходить за рамки поддержания снабжения продовольствием, регулирующих мер и просто содействия развитию сельского хозяйства и производству, т.е. это не только компетенция одного Министерства сельского хозяйства.
На самом деле, целый ряд взаимосвязанных государственных структур должны решать совместно главную задачу продовольственной системы, заключающуюся в организации производства и обеспечения доступности достаточного количества питательных и безопасных продуктов питания на основании устойчивого и благоприятного отношения к окружающей среде. В частности, такой комплексный механизм должен охватывать разработку и реализацию межотраслевой продовольственной политики, устойчивых цепочек поставок продовольствия, устойчивых к внешним потрясениям, потребления адекватных продуктов питания всеми членами общества, а также создание координирующего органа на правительственном уровне, осуществляющего мониторинг и оценку достигнутого прогресса.
ПРАКТИКА ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СТРАНАХ-ЧЛЕНАХ ОИС
Практики надлежащего управления для обеспечения продовольственной безопасности, особенно с учетом новых международных и глобальных сценариев, обосновывают необходимость реструктуризации и разработки более устойчивой модели. В связи с этим некоторые страны-члены ОИС продемонстрировали существенное улучшение в решении вышеуказанных проблем и пробелов путем создания специальных национальных органов (межведомственных комиссий, постоянных комитетов и даже целых министерств) на самом высоком уровне для продвижения единой политики в области продовольственной безопасности, разработки и имплементации правовых рамок и стратегий для осуществления деятельности на национальном и местном уровнях, а также привлечения различных заинтересованных сторон, включая правительство, частный сектор, исследовательские институты и сообщества.
Бангладеш
Одна из самых густонаселенных стран мира, расположенная в Южной Азии, площадью 147,570 квадратных километров, с населением около 173 миллионов человек. После Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам продовольствия в 1996 году Правительство Бангладеш провело углубленный и консультативный процесс реформирования политики в области продовольственной безопасности. Руководством страны приняло несколько Стратегические программным решений для обеспечения продовольственной безопасности и безопасности питания: Национальная продовольственная политика-2006; Национальная политика в области питания (2015 г.); Национальная стратегия социального обеспечения (2015 г.); Национальная сельскохозяйственная политика (2018 г.); Страновой инвестиционный план (2011-2015 гг.) в области сельского хозяйства, продовольственной безопасности и питания; Страновой инвестиционный план (2016-2020 гг.) для продовольственной системы, чувствительной к питанию; Национальная политика в области продовольственной безопасности и питания до 2020 г.
Продовольственная безопасность на комплексном уровне включает такие направления в Бангладеш, как производительности в сельском хозяйстве, вопросы импорта и экспорта продуктов питания, развитие сельских районов, по делам женщин и детей, здравоохранения, финансов, торговли и управление стихийными бедствиями. Четыре основных органа в рамках созданного Министерства продовольствия (Ministry of Food) отвечают за разработку и реализацию единой политики продовольственной безопасности: 1) Комитет по планированию и мониторингу продовольствия (FPMC); 2) Рабочая группа по продовольственной политике (FPWG); 3) Подразделение планирования и мониторинга продовольствия (FPMU); 4) Тематическая группа.
FPMU обеспечивает общее руководство и надзор за разработкой политики в области продовольственной безопасности и питания. Созданный Наднациональный Комитет, состоящий из высших должностных лиц из 19 государственных органов страны постоянно следит за общей ситуацией с продовольственной безопасностью и консультирует правительство по принятию соответствующих решений о действиях на основе информации о производстве продуктов питания, запасах, спросе и вопросах, касающихся продовольственной безопасности.
В результате таких ускоренных шагов крайне густонаселённый Бангладеш, расположившийся на небольшой территории, добился выдающихся успехов в обеспечении национальной продовольственной безопасности:
- Достигнута самообеспеченность в производстве основных продуктов питания, особенно, риса. Производство риса (основного продукта питания Бангладеш) утроилось за последние 30 лет, что позволило даже экспортировать в соседние страны!
- Несмотря на стремительный рост населения, правительству такими системными усилиями удалось увеличить производство зерновых с 1997 по 2017 год с 29 млн тонн до 53 миллионов тонн, соответственно, риса с 28 млн тонн в 1997 году до 48 млн тонн в 2017 году, а производство кукурузы увеличилось с 2650 тонн в 1997 году до 3 млн тонн в 2017 году .
- Бангладеш добился похвального социально-экономического прогресса за последнее десятилетия: в 2015 году перешел с категории стран с уровнем дохода ниже среднего в категорию стран со средним уровнем дохода в 2021 году. Приближаясь к этой цели, население страны стало свидетелем значительных преобразований в базовых секторах экономики, включая сельское хозяйство, с более диверсифицированным производством на фоне роста доходов, что приводит к более динамичному внутреннему спросу на продовольствие.
- Производство таких продуктов питания, как фрукты, овощи, продукты рыболовства и животноводства, также значительно увеличилось, поскольку они являются основным источником всех питательных ингредиентов, обеспечивающих безопасное и разнообразное питание для всех. Удивительно, что в последние годы активно развивается экспорт ряда ранее крайне дефицитных продуктов питания. Таким образом, за несколько лет благодаря мудрой и взвешенной политике в области продбезопасности Бангладеш из страны тотального пищевого импорта стал страной, активно развивающей экспорт, причем по ряду из них, как рис, морепродукты, куриные яйца и т.д. добившись ведущих позиций в мире.
- Правительство приняло меры по укреплению складских помещений для зерновых по всей стране, установив силосы и предоставив силосы на уровне домохозяйств.
- Правительство предприняло срочные меры по расширению возможностей хранения скоропортящихся продуктов, особенно, фруктов и овощей.
- Министерство продовольствия реализует различные программы социальной защиты в сотрудничестве с Министерством по борьбе со стихийными бедствиями и помощи и Министерством по делам женщин и детей, такие как – развитие уязвимых групп, питание уязвимых групп и т. д. в течение всего года.
- Во время пандемии COVID-19: запущена специальная программа продаж на открытом рынке (OMS) по распределению зерновых в апреле-июне 2020 года для удовлетворения потребностей в продуктах питания всех безработных, проживающих в городских районах; в рамках продовольственной программы правительство распределяет рис среди уязвимых групп населения.
Объединенные Арабские Эмираты
Второй яркий пример надлежащего управления продовольственной безопасностью в рамках стран ОИС – это опыт ОАЭ. Из-за ограниченных пахотных земель, водных ресурсов и сильной зависимости от импорта продуктов питания, комплексная продовольственная безопасность стала ключевым приоритетом политики для Эмиратов. Несмотря на текущий 80% пищевой импорт, ОАЭ в настоящее время считается продовольственно-безопасной страной. Тем не менее, стабильное обеспечение продовольствием остается проблемой, особенно в долгосрочной перспективе, из-за возникающих проблем, особенно на фоне глобальной пандемии COVID-19, с поставками товаров для собственного производства и сбоями с ввозом продуктов питания.
Признавая необходимость достижения продовольственной самообеспеченности, а также обеспечения устойчивой продовольственной безопасности страны, в октябре 2017 года правительство ОАЭ учредило Государственное министерство продовольственной и водной безопасности, которое контролировало до весны 2023 года разработку и запуск необходимого внутри правительственного механизма для соответствия целям Плана развития ОАЭ до 2051 года.
Именно этой командой к ноябрю 2018 года была подготовлена и на высшем уровне утверждена Национальная стратегия продовольственной безопасности до 2051 года. Стратегия определяет «Видение 2051», чтобы стать ведущим мировым центром продовольственной безопасности, основанным на инновациях, и содействия упрощению процедур агробизнеса и соответствующей торговли, обеспечения национальной продовольственной безопасности при любых условиях за счет развития высокотехнологичного производства и стабильного импорта, а также содействия международному торговому партнерству и обеспечения соблюдения политики и единых правил, направленных на повышение потребления питательных веществ и сокращение потери/порчи пищевых продуктов в рамках цепочек поставок до конечных потребителей.
В феврале 2020 года в ответ на вызовы пандемии COVID-19 Кабинет министров ОАЭ учредил Эмиратский совет по продовольственной безопасности (ECSF) для укрепления усилий национальных органов по достижению продовольственной безопасности, а также для достижения целей Национальной Стратегии продбезопасности. Государственный министр продовольственной безопасности возглавляет Совет, в состав которого входят представители Министерства экономики, Министерства окружающей среды и изменения климата, Министерства энергетики и промышленности, Министерства здравоохранения и защиты населения, Министерства образования и Национального управления по вопросам Управление чрезвычайными ситуациями, кризисами и стихийными бедствиями.
28 июня 2020 года Кабинет министров ОАЭ утвердил Национальную систему устойчивого сельского хозяйства для повышения эффективности ферм, повышения самообеспеченности продовольствием и создания новых возможностей для обеспечения того, чтобы сельскохозяйственный сектор всегда был одним из лучших.
НЫНЕШНЯЯ СИТУАЦИЯ В КАЗАХСТАНЕ И ПУТИ РЕШЕНИЯ
Вопросы продовольственной безопасности регулируются только Законом РК «О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий» от 8 июля 2005 года № 66. Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан (МСХ РК) является уполномоченным органом реализации положений данного Закона. Также постановлением Правительства РК утвержден от 12 октября 2021 года № 732 «Национальный проект по развитию агропромышленного комплекса Республики Казахстан на 2021-2025 годы».
При этом, указанный Закон и Национальный проект, в основном, затрагивают вопросы развития только сельского хозяйства и увеличения объемов агропроизводства, но не включают все рассмотренные вопросы обеспечения комплексной продовольственной безопасности, такие как: анализ продовольственной безопасности, ценообразование, долгосрочное обеспечение населения продовольствием для полноценного питания и здорового образа жизни, своевременное выявление, оценка, прогнозирование и упреждение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, достижение высокого уровня физической и экономической доступности безопасных и качественных пищевых продуктов, формирование культуры питания населения, внедрение наилучших практик в области развития системы продовольственной безопасности на институциональном уровне.
В дополнение, в Республике Казахстан до сих пор отсутствует внутриправительственный орган, который целенаправленно координирует все вопросы продовольственной безопасности. Тогда как, в ведущих странах мира, также и в странах СНГ и Центральной Азии уже имеются национальные комиссии и комитеты по продовольственной безопасности.
При рассмотрении проблем продовольственной безопасности также необходимо учесть и растущую международную конкуренцию за влияние на рынки продовольствия между ведущими мировыми ТНК в лице американо-европейских консорциумов и глобальными амбициями наших крупных соседей и некоторых азиатских стран. К примеру, бизнес-модели таких крупнейших международных игроков, как ABCD компаний, включают в себя участие в производстве основных продовольственных товаров, установке закупочных цен (особенно при закупках у фермеров), выстраивание горизонтальной и вертикальной рыночной власти, вовлечение в торговлю сырьевыми товарами в больших объемах, концентрирование усилий не на конечных товарах, а на сырье, которое уже затем используют другие компании, обладание глобальными системами хранения и доставки продовольствия, активное использование практик слияний и поглощений, владение землей для производства продукции, либо же использование других моделей доступа к сельскохозяйственным землям, например, владение землей через финансовые дочерние компании, широкое использование методов риск-менеджмента и инвестиций, лоббирование интересов с целью оказания влияния на регулирование агропромышленной индустрии.
В настоящее время мы все наблюдаем серьезные системные проблемы в области обеспечения комплексной продовольственной безопасности в нашей стране.
Так, например, во время пандемии коронавируса, были приняты решения по ограничению на экспорт определенных овощей из страны. Тогда, были возмущения фермеров о возможных потерях до 25 млрд тенге из-за запрета на экспорт картофеля. Фермеры стояли перед большим риском того, что запасы могли испортиться в больших объемах, принеся им колоссальные убытки. Надо отметить, что любые ограничения на экспорт сельхозпродукции несут больше краткосрочный эффект по снижению цен, однако, создают условия для их резкого скачка в будущем.
Другой пример случился в 2021 году, когда из-за сильной засухи и неэффективной координации ведомств и прогнозирования погодных условий произошел массовый падеж поголовья скота и птицы. Фермеры, потерявшие скот, призывали правительство объявить режим чрезвычайной ситуации и оказать реальную помощь пострадавшим.
В нынешнем 2022 году, заместителям акимов областей были сделаны выговоры и угрожали увольнением за рост цен на продукты питания в регионах страны. За последние месяцы наблюдается социальная напряженность из-за дефицита сахара, перебои с поставками которого в Казахстане начались практически сразу же после вступления в силу временного (до 31 августа) запрета на экспорт этого товара из России, тем самым высветив системные пробелы, в целом, в области продбезопасности страны. За отсутствие прогнозирования и сбои в поставках также были сделаны выговоры ряду высокопоставленных чиновников.
При этом, важно отметить, что проблемы с ростом цен на продукты питания выходит за рамки компетенции одного ведомства как министерства сельского хозяйства, тем более местных властей. Так как, цены на продукты питания, и в целом вся конъюнктура ценообразования формируются и устанавливаются под влиянием ряда ключевых факторов, как собственное производство, уровень внешней торговли и внутренней логистики, другие социальные, экономические и политические аспекты. Также на фоне пандемии или политических конфликтов изменения на мировом и региональных рынках сельхозпродукции оказывают влияние на ценовую конъюнктуру внутри страны, что оказывает давление на общественные настроения в случае с резким ростом цен.
В этой связи, для прогнозирования и моделирования в обеспечении национальной продовольственной безопасностью и системного управлении агропромышленным сектором, имеется особая необходимость проведения системных и комплексных мероприятий по мониторингу внешни и внутренних агропродовольственных рынков и трендов их развития в рамках создания национального межведомственного органа, который будет формировать и осуществлять государственную политику в области продовольственной безопасности и взаимодействие со всеми заинтересованными участниками указанных процессов.
В настоящее время, острота указанного вопроса возросла многократно. В нынешней ситуации необходимо предпринять срочные и целенаправленные действия.
В целях координации комплекса аспектов стратегического и оперативного характера необходимо рассмотреть вопрос создания специального рабочего органа при Правительстве РК или любого другого отдельного органа, деятельность которого будет сфокусирована на межведомственной координации вопросов, формирование стратегии и срочных мер по вопросам системной продовольственной безопасности.
В 2020 году Исламская организация по продовольственной безопасности впервые официально подняла данный вопрос на уровень соответствующего министерства. Было предложено сформировать межведомственную комиссию по продбезопасности (с участием ведущих международных экспертов ИОПБ и ФАО), однако, «а воз и ныне там».
менеджер по программам IOFS Бакытжан Арыстанбек